Finanse samorządów a usługi
komunalne
Skorzystanie
przez gminy z funduszy unijnych nie musi doprowadzić do drastycznego
wzrostu zadłużenia sektora samorządowego. Wystarczy właściwie zorganizować
finansowanie i zarządzanie gospodarką komunalną.
W ostatnim okresie ukazało się wiele artykułów, wypowiedzi polityków,
przedstawicieli Ministerstwa Finansów o grożącej samorządom zapaści
finansów w związku z planowaną absorpcją funduszy Unii Europejskiej
i koniecznością posiadania wkładu własnego.
Tzw. pomoc unijna w przeważającej części dotyczy usług komunalnych,
a więc działalności gospodarczej o kluczowym znaczeniu dla stanu środowiska
naturalnego mającego bezpośredni wpływ na jakość życia mieszkańców i
perspektywy rozwoju naszych gmin. Infrastruktura techniczna umożliwiająca
świadczenie usług komunalnych (sieci wodno-kanalizacyjne, ciepłownicze,
elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, drogowe) jest wyznacznikiem
rozwoju każdego kraju i fundamentem zdrowej gospodarki.
Z tego powodu wydaje się, że najważniejszą sprawą i warunkiem skutecznej
pomocy unijnej jest odpowiedź na pytanie jak zorganizować i zarządzać
tym tak ważnym dla nas wszystkich działem gospodarki aby zapewnić jego
trwały rozwój.
Warunki
udzielenia pomocy
Fundusze
unijne stawiają określone warunki udzielenia pomocy: społeczne, ekologiczne,
finansowe, organizacyjne (strukturalne). Instytucje pomocowe wymagają
aby w wyniku zaangażowania pieniędzy pomocowych powstała nowa jakościowo
sytuacja, chcą mieć gwarancję, że w przyszłości beneficjent będzie rozwijał
się samodzielnie i nie zmarnotrawi udzielonej pomocy.
Wydaje się, że na takim rozwiązaniu powinno zależeć zarówno naszemu
rządowi oraz władzom samorządowym.
Czy tak jest na pewno? Czy gospodarka komunalna w gminach zorganizowana
jest w sposób gwarantujący jej trwały zrównoważony rozwój bez ciągłej
kroplówki z budżetu gminy?
Czy powszechnie wdrożono podstawową zasadę zrównoważonego rozwoju -
używający płaci? Czy ceny za wodę i ścieki odpowiadają warunkom Ustawy
o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków?
Odpowiedź, niestety nie jest pozytywna i nie napawa wielkim optymizmem.
Dlatego pompowanie pieniędzy do nieefektywnych struktur organizacyjnych
będzie marnotrawstwem społecznej energii zgromadzonej w dotacjach.
Należy zatem zacząć od naprawy złego prawa i nieprawidłowych struktur.
Im zrobi się to szybciej tym więcej pieniędzy będzie można wykorzystać
w gospodarce komunalnej.
Jak
jest?
Tymczasem
w bardzo wielu polskich gminach, przeważnie wiejskich lub miejsko-wiejskich,
gminy same prowadzą działalność gospodarczą (zakłady lub jednostki budżetowe).
Na ich terenie działają często tzw. spółki wodne utworzone w okresie
PRL oraz firmy prywatne zajmujące się przeważnie transportem odpadów.
Brakuje tu poważnych przedsiębiorstw, posiadających duży rynek, środki
finansowe i majątek zapewniający firmie zarówno płynność finansową jak
też zdolność kredytową, a tym samym możliwość absorpcji pomocy unijnej,
zatrudniających wysokokwalifikowany personel, gwarantujący prawidłową
eksploatację skomplikowanych technicznie urządzeń.
Gminy te są najbardziej zapóźnione, wymagają największego wsparcia lecz
szanse na jego pozyskanie przy pozostawieniu istniejącej formy gospodarowania
są znikome.
Jest również grupa stosunkowo niewielkich gmin, które wspólnie z sąsiednimi
gminami powołały celowe związki komunalne i faktycznie przekazały im
swoje zadania wraz z niezbędnym majątkiem. Takie związki działają jako
międzygminne jednostki komunalne, posiadające swój budżet i osobowość
prawną. Organizacja gospodarcza powstała w ten sposób, ze względu na
swoją wielkość spełnia tylko niektóre kryteria unijne, nie ma jednak
żadnej zdolności kredytowej, jest też zupełnie nieatrakcyjna dla zewnętrznych
inwestorów finansowych, nie posiada środków finansowych zabezpieczających
wkład własny przy ubieganiu się o dotacje. Gminy członkowie związku
będą miały poważne kłopoty ze zgromadzeniem wymaganych pieniędzy. W
tym wypadku również potrzebna jest zmiana struktury zarządzania majątkiem
komunalnym.
Trzecią grupę stanowią gminy, przeważnie większe miasta, w których gospodarką
komunalną zarządzają wyspecjalizowane przedsiębiorstwa branżowe funkcjonujące
w formie spółek prawa handlowego.
W dużych miastach są to podmioty posiadające duży majątek i rynek, wysokokwalifikowany
zespół pracowników, strategię rozwoju i wieloletni plan inwestycji,
zsynchronizowane ze strategią gminy i jej budżetem zadaniowym.
Ta grupa gmin i działających na ich terenie przedsiębiorstw znajduje
się w najlepszej sytuacji od strony pozyskania pomocy unijnej jak i
wkładu własnego.
Wydaje się, że również w tym wypadku można podjąć działania, które usprawnią
funkcjonowanie podmiotów komunalnych i umożliwią pełniejsze zaspakajanie
potrzeb klientów na wyższym jakościowo poziomie za godziwą zapłatę.
Jak
może być
Od wielkości
gminy oraz formy przedsiębiorstwa zajmującego się usługami komunalnymi,
od wielkości obsługiwanego rynku zależą konieczne działania naprawcze,
których podjęcie umożliwi pełniejsze zaspokojenie zbiorowych potrzeb
na odpowiednim poziomie jakościowym.
Jest kilka możliwych scenariuszy rozwoju sytuacji w gminach.
Wariant
pierwszy, nazwijmy go irackim.
Polega
on na oddaniu gospodarki komunalnej w obce ręce np. wielkich zachodnich
korporacji. Nie jest to pomysł nowy, częściowo już w Polsce został zrealizowany.
Ostatnio był również reklamowany na łamach Rzeczpospolitej (Rz. Nr 84
z 09.04.2003r.) w dziale Ekonomia i Rynek poprzez promocję francuskiej
firmy Vivendi Environement, która 30 kwietnia br. zmieniła nazwę na
Veolia Environement. Propozycja ta, zdaniem autora, ma być dobrym lekiem
na całe zło polskich usług komunalnych. Dowiadujemy się, że zaaplikowano
go na dużą skalę w Czechach z bardzo dobrym skutkiem i usługi wodno-kanalizacyjne
są rzekomo o 20 % tańsze niż w Polsce.
Jednym słowem, Polska staje się dużym rynkiem dla wielkiego ekobiznesu.
Realizacja takiego scenariusza ma gwarantować spełnienie dyrektyw unijnych
i umożliwić wykorzystanie płynącej stamtąd pomocy. Autor zapomniał dodać
informację o ogromnych kłopotach finansowych firmy Vivendi (wielomiliardowe
zadłużenie i ujemny wynik finansowy), które były powodem zmiany nazwy.
Chyba nikt nie ma złudzeń, że w pierwszej kolejności takie kłopoty spadają
na akcjonariuszy a w końcowym etapie koszty przerzucane są na klienta.
Nie tak dawno doświadczenie takie w Polsce dotknęło TPSA. W efekcie
mamy jedne z najdroższych na świecie usługi telekomunikacyjne.
Przed spełnieniem pierwszego scenariusza przestrzegam włodarzy gmin
i administrację rządową.
Pokusa, że ktoś za nas wypełni obowiązki wynikające z ustawy o samorządzie
(zadba o nasz majątek oraz zainwestuje swoje pieniądze na jego rozbudowę
i modernizację) i zrobi to bezinteresownie nie obciążając nas kosztami
albo przeniesie je na innych jest dziecinnym złudzeniem nie znajdującym
potwierdzenia w rzeczywistości.
Jest oczywiste, że koszty inwestycyjne, bieżącego utrzymania, remontów
oraz wszelkie podatki powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w cenie
za usługę. Dlatego niezmiernie istotny jest koszt pozyskania kapitału
inwestycyjnego, efektywność inwestycji i skutki utraty rynku przez rodzimy
kapitał.
Jeżeli spojrzymy szeroko na rynek usług komunalnych to oprócz strategicznego
wymiaru dla poszczególnych gmin i całego państwa ze względu na jego
rozmiar i wagę dla dalszego rozwoju całej gospodarki, to rynek ten powinien
być nie lada kąskiem dla polskich inwestorów szukających pewnych, nieryzykownych
interesów. Dlaczego tak nie jest i co zrobić aby ten trend zmienić powiemy
dalej.
Zrealizowanie pierwszego scenariusza w szerokim zakresie usług komunalnych
sprowadzi rolę gmin do niewiele znaczących podmiotów w ogromnym stopniu
uzależnionych od wielkich kolosów międzynarodowych. Relacje między gminą
a wielką korporacją z całą pewnością nie będą partnerskie, choć dotkną
najbardziej podstawowych zadań gminy.
Jaka będzie pozycja przeciętnego klienta usług energetycznych, telekomunikacyjnych
czy wodno-kanalizacyjnych?
Czy rządowe i samorządowe urzędy regulacji spełnią swoją rolę w sytuacji
dużych monopoli?
Jak odbije się to na polskim rynku pracy?
Jest pewne, że zainwestowany kapitał po krótszym lub dłuższym czasie
zostanie z zyskiem wycofany i ulokowany w innym miejscu, wielce prawdopodobne,
że poza naszym krajem.
Wariant
drugi postępującego rozwarstwienia.
Gminy posiadające
dobrze zorganizowane struktury zarządzające gospodarką komunalną, obejmujące
rynek powyżej 100 150 tys. odbiorców, wykorzystują szansę skorzystania
z dotacji unijnych. Dokonują na swoim obszarze konsolidację kapitałową
działających podmiotów, które stają się w ten sposób jeszcze bardziej
atrakcyjne dla inwestorów finansowych działających na rynku kapitałowym.
Przynosi to widoczny efekt synergii i dynamiczny rozwój infrastruktury
technicznej oraz wyraźną poprawę jakości życia mieszkańców przy umiarkowanych
cenach za usługi na wysokim poziomie.
Gminy te stają się bardziej atrakcyjne również dla innych inwestorów.
Następuje poprawa finansów gminnych, gdyż do budżetu wpływają dodatkowe
pieniądze z tzw. podatków liniowych od wartości wybudowanych sieci (2%
podatek) oraz z podatku od nowych nieruchomości. Można je przeznaczyć
na modernizację i rozbudowę dróg gminnych (część z nich zostanie odbudowana
przy inwestycjach sieciowych) lub na inne długo oczekiwane inwestycje
w oświacie, kulturze czy sporcie lub budownictwie socjalnym.
Pozostałe gminy nie posiadające podmiotów gospodarczych charakteryzujących
się w/w cechami, stanowiące mały nieatrakcyjny rynek dla podmiotów zewnętrznych
nie potrafią spełnić wymogów gwarantujących pozyskanie pomocy UE i pogrążą
się w stagnacji nie stwarzając warunków rozwoju dla lokalnego biznesu.
Poziom jakości usług i zadowolenia mieszkańców jest niski. Jednostki
przedsiębiorcze zmienią miejsce osiedlenia, następuje odpływ i tak niewielkiego
lokalnego kapitału.
Zwiększa się rozziew między gminami bogatymi i biednymi. Działania administracji
rządowej i samorządowej regionalnej bez aktywnego uczestnictwa wspólnoty
gminnej nie przyniosą znaczących efektów.
Przełamanie takiego stanu jest możliwe ale bardzo trudne, wymaga bowiem
zrozumienia wewnętrznych przyczyn kryzysu.
Wariant
trzeci, zrównoważonego rozwoju.
W całym
kraju przy aktywnym wsparciu rządu i samorządu gminnego i wojewódzkiego
powstają międzygminne regionalne holdingi infrastruktury technicznej
(HIT), których spółki zarządzają siecią ciepłowniczą, elektroenergetyczną,
wodociągową, kanalizacyjną, gospodarką odpadami itp. Podstawową spółką
holdingową jest spółka energetyczna. Z uwagi na potencjał ona jest lokomotywą
całego holdingu.
HIT zatrudnia wysokokwalifikowany personel zarządzający, obejmuje rynek
powyżej 250 tys. odbiorców. Ma potencjał intelektualny i materialny
umożliwiający skorzystanie z dotacji unijnych.
Holdingi infrastrukturalne tworzą w całym kraju w miarę równomierną
sieć usług komunalnych świadczonych na podobnym wysokim poziomie w zależności
od potencjału rozwojowego danego regionu.
Podmioty funkcjonujące w ten sposób, posiadające stabilny rynek na swoje
usługi, ceny na poziomie gwarantującym trwały rozwój, stają się niezwykle
atrakcyjne dla inwestorów kapitałowych. W szczególności dla inwestorów
zainteresowanych pewnymi i nieryzykownymi inwestycjami.
Na początku akcjonariuszami holdingów są gminy, województwa samorządowe,
skarb państwa. Następnie skarb państwa sprzedaje swoje akcje na rynku.
Akcje skarbu państwa oraz emitowane przez holding nabywają Otwarte Fundusze
Emerytalne (OFE) i inwestorzy prywatni. Holdingi wypuszczają na rynek
swoje wieloletnie obligacje, których nabywcami są m.in. OFE, zaciągają
pożyczki w NFOŚ i GW i niezbędne kredyty bankowe.
Powstaje krajowy system gospodarki komunalnej.
Przyjęte rozwiązanie systemowe, w którym uczestniczą samorządy, prywatni
inwestorzy i OFE, gwarantuje efektywność działających podmiotów (ekonomiczną
i ekologiczną).
OFE inwestując
nasze składki w HIT dają kilka strategicznych efektów:
- gwarantują swoim uczestnikom bezpieczeństwo emerytalne (pewna, nieryzykowna
inwestycja),
- wpływają prawie natychmiast, tu i teraz, na podniesienie standardu
życia swoich klientów (poprawa stanu infrastruktury i poziomu świadczonych
usług komunalnych),
- przyczyniają się do wzrostu miejsc pracy i dochodów firm budowlanych
w związku z inwestycjami HIT,
- pomnażają swój kapitał w dziedzinie należącej do strategicznych dla
rozwoju Polski.
Holdingi
infrastruktury technicznej :
- realizują swoje inwestycje wykorzystując dotacje unijne oraz m.in.
kapitały OFE,
- zmieniają na korzyść stan środowiska - tworzą trwałe podwaliny nowoczesnej
gospodarki,
- są doskonałym narzędziem realizacji regionalnych programów dotyczących
energetyki i ochrony środowiska.
Gminy uczestnicząc
w HIT jako współwłaściciele mają profesjonalne narzędzie do :
- wypełnienia
swoich podstawowych zadań zaspokojenia elementarnych potrzeb mieszkańców,
- poprawy stanu środowiska naturalnego,
- stworzenia warunków rozwoju swojej jednostki,
- wzrostu potencjału inwestycyjnego,
Dodatkowo
:
- współdecydują przy ustalaniu cen detalicznych,
- otrzymują wpływy z tytułu podatków,
- notują wzrost siły nabywczej.
Można dalej
wymieniać zalety tego systemu dla mieszkańców, województwa i rządu.
Do wad natomiast można zaliczyć to, że HIT będą monopolami regionalnymi.
Ale, czy firmy zarządzające infrastrukturą sieciową mogą nie być monopolami
naturalnymi?
Wydaje się, że jeżeli będą znajdować się pod nadzorem gmin, marszałka,
rządowych urzędów regulacji oraz prywatnych inwestorów kapitałowych
i OFE to będzie to dla naszego państwa i bezpośrednio nas mieszkańców
znacznie bezpieczniejsze niż gdyby znalazły się w rękach wielkich międzynarodowych
koncernów, których interesy nie znają granic.
Dlatego trzeci scenariusz wydaje się być najbardziej pożądany dla Polski.
Co
można zrobić
Co zatem
można zrobić aby umożliwić spełnienie scenariusza zrównoważonego rozwoju
gospodarki komunalnej.
Co
może zrobić Rząd RP.
- Nie powinien
stwarzać atrakcyjnych warunków zakupu obligacji państwowych dla OFE
ponieważ patrząc długofalowo jest to szkodliwe dla państwa polskiego.
- Zaproponować zmiany w ustawach, które utrudniają prawidłowy rozwój
usług komunalnych i ich nadzorowanie oraz skuteczne egzekwowanie przepisów
dotyczących ochrony środowiska.
- Umożliwić OFE inwestowanie w HIT.
- Wnieść w aporcie do HIT Zakłady Elektroenergetyczne lub chociaż ich
części (sieci SN, NN oraz GPZ) czyli dawne rejony energetyczne.
Co
może zrobić Marszałek Województwa.
Marszałek
może i powinien zostać głównym inicjatorem i animatorem powołania HIT.
Województwo samorządowe może być akcjonariuszem powstałego holdingu.
Co
mogą zrobić gminy.
- Nie pozbywać
się majątku i firm komunalnych na rzecz inwestorów zagranicznych.
- Aktywnie włączyć się do powołania i tworzenia nowych regionalnych
struktur holdingowych.
Zakończenie
Przedstawiony
projekt powołania holdingów regionalnych nie jest próbą odkrycia Ameryki
lecz propozycją sprawdzoną wielokrotnie w różnych dobrze rozwiniętych
krajach świata. Choć nie wprowadzono takiego projektu w całości tzn.
we wszystkich regionach jednego państwa, to dominuje on w najbardziej
rozwiniętych regionach Niemiec, Włoch i w Danii.
W Polsce, mam nadzieję, również niebawem powstaną takie struktury, które
w niedalekiej przyszłości mogą być przykładem dla innych. Są już i u
nas bardzo dobre początki. Co będzie dalej, wszystko zależy od śmiałych
i szybkich decyzji Rządu i samorządów.
Dobro wspólne jakim jest z całą pewnością infrastruktura komunalna musimy
wytworzyć przede wszystkim sami w oparciu o własne siły i kapitał.
Krzysztof Jan Owczarek